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上訴人鄭崇海等267人因其訴被上訴人永城市自然資源和規劃局行政協議一案，不服永城市人民法院作出的（2020）豫1481行初53號行政判決，向本院提起上訴。本院于2021年1月27日立案受理后，依法組成合議庭，于2021年3月2日公開開庭審理了本案。上訴人鄭崇海等267人的訴訟代表人鄭崇海、張同光、蔣素蘭和任志珍及鄭崇海等267人的共同委托代理人李曉京，被上訴人永城市自然資源和規劃局的委托代理人李德文、李樹生，原審第三人永城市人民醫院的委托代理人劉坤、劉楠到庭參加訴訟。本案現已審理終結

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原審法院經審理查明，2010年12月1日，永城市自然資源和規劃局（原永城市國土資源局）與永城市人民醫院簽訂編號為豫（永城）出讓（2010年）第0019號《國有建設用地使用權出讓合同》，約定將位于永城市新城區建設路北、百花路東18350㎡國有建設用地使用權出讓給永城市人民醫院，出讓價款為24895300元。2010年12月9日，永城市人民政府依據該出讓合同、永城市人民醫院的申請及相關會議紀要、契稅憑證等材料為第三人頒發永國用（2010）第00102號國有土地使用證。2018年3月30日、2018年9月14日，鄭崇海等132人、251人先后兩次提起物權確認之訴，要求確認其對土地使用證辦在永城市人民醫院名下的國有土地（位于江南世家小區）享有相應份額的物權。永城市人民法院經審理后認為鄭崇海等人訴訟主體不適格，分別作出（2018）豫1481民初4042號、（2018）豫1481民初9059號民事裁定，駁回鄭崇海等人的起訴。鄭崇海等人不服提起上訴，商丘市中級人民法院分別作出（2018）豫14民終2821號、（2020）豫14民終940號民事裁定，維持原審裁定。2019年5月20日，鄭崇海等267人向虞城縣人民法院提起行政訴訟，要求確認永城市人民政府為永城市人民醫院頒發永國用（2010）第00102號國有土地使用證違法。虞城縣人民法院經審理認為被訴頒證行為與鄭崇海等267人不存在法律上的利害關系，不具備原告訴訟主體資格，作出（2019）豫1425行初26號行政裁定，駁回鄭崇海等人的起訴。鄭崇海等267人上訴后，商丘市中級人民法院于2019年10月15日作出（2019）豫14行終165號行政裁定，維持虞城縣人民法院的一審裁定。 鄭崇海等267人不服永城市自然資源和規劃局與永城市人民醫院簽訂行政協議一案，于2019年8月5日向虞城縣人民法院提起行政訴訟，虞城縣人民法院認為鄭崇海等267人與被訴行政協議無利害關系，不具有原告訴訟主體資格，作出（2019）豫1425行初36號行政裁定，裁定不予立案。鄭崇海等267人上訴后，商丘市中級人民法院作出（2019）豫14行終155號行政裁定，撤銷前述不予立案裁定，指令虞城縣人民法院立案受理。虞城縣人民法院于2019年9月23日立案后，報請商丘市中級人民法院指定管轄，商丘市中級人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫14行轄3號行政裁定，指定永城市人民法院管轄該案。永城市人民法院于2020年7月22日作出（2020）豫1481行初40號行政裁定，駁回鄭崇海等267人的起訴。鄭崇海等267人上訴后，商丘市中級人民法院作出（2020）豫14行終110號行政裁定，認為鄭崇海等267人起訴不超過法定起訴期限，指令永城市人民法院繼續審理。 原審法院另查明，2010年11月24日，永城市人民醫院（甲方）與正宇公司（乙方）簽訂“永城市人民醫院商住樓聯合開發合同書”，合同約定，第二條：開發項目為永城市人民醫院商住樓，又叫江南世家小區；第六條:…雙方應共同向政府和有關部門申請把劃撥地變更為房地產開發用地，土地變更費用由乙方負擔。第七條：因甲方作為出資的政府劃撥地的土地為489位職工集資購買，乙方保證這些職工每人一套住房。乙方提供給甲方集資職工的住房，以每戶120平方米為基數，每平方米650元（包括水、電、暖氣的入戶費和初裝費）。第八條：甲方集資職工可以優先選房。如所選房屋超出120平方米，其超出的建筑面積乙方應按開盤價的5％給予優惠；如所選房屋少于120平方米，其少于的建筑面積由乙方應按每平方米1100元的價格給予補償。如職工不要住房，乙方應當按每戶13萬元的標準給予補償。第九條:乙方除供給甲方集資職工489套住房外，其余房屋全部由乙方自行銷售，其銷售收入全部歸乙方所有。第二十條:本合同生效5日內，甲方集資職工的489套住房應當每套首付8萬元，其他團購職工每套首付10萬元。本工程主體建成五層后，甲方集資職工和其他團購職工每套房屋均應再付5萬元，其余房款應在辦理交工手續后一次性付清。合同簽訂后，大部分集資職工繳納8萬元購房款，并陸續按照合同約定繳納剩余購房款。現房屋已交付職工占有、使用。 原審法院認為，行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。案涉豫（永城）出讓（2010年）第0019號《國有建設用地使用權出讓合同》符合行政協議本質特征?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》第十五條第二款規定：“土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂?！薄吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十一條規定：“土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂?！庇纱丝芍?，市、縣人民政府土地管理部門具有簽訂國有土地使用權出讓合同的法定職權。本案中，永城市自然資源和規劃局作為土地行政管理部門，具有與永城市人民醫院簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的法定職權。涉案土地原為永城市人民醫院康復中心用地，經政府研究決定，將涉案土地調整變更為商住用地，并決定協議出讓。永城市自然資源和規劃局在永城市人民醫院提供了土地估價報告、繳納出讓金及配套費等后與其簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，不違反法律規定。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，人民法院審理行政協議案件，應當適用行政訴訟法的規定，行政訴訟法沒有規定的，參照適用民事訴訟法的規定。人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。鄭崇海等人認為永城市自然資源和規劃局與永城市人民醫院訂立的合同損害了其合法權益，要求予以撤銷?！吨腥A人民共和國合同法》第五十四條規定，下列合同屬于可撤銷合同：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。案涉豫（永城）出讓（2010年）第0019號《國有建設用地使用權出讓合同》并不具有上述情形。綜上，永城市自然資源和規劃局與永城市人民醫院簽訂行政協議的行政行為，證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序。鄭崇海等267人要求撤銷該行政協議，理由不能成立。原審法院遂判決駁回了鄭崇海等267人的訴訟請求。 上訴人鄭崇海等267人提起上訴稱，1.一審認定事實錯誤。2010年11月24日，永城市人民醫院和正宇公司簽訂的《商住樓聯合開發合同》系虛假合同，一審予以認定錯誤。一審認定涉案土地的出讓金系第三人繳納，與事實不符。涉案土地出讓金真實情況是上訴人所繳納。2.一審認定本案行政協議不違反法律規定，屬于適用法律錯誤。根據《物權法》第137條規定，經營性用地禁止協議出讓。原審第三人永城市人民醫院是非盈利性醫療機構，依法、依規不能協議受讓經營性商業地產。根據《協議出讓國有土地使用權規定》規定，被上訴人在簽訂出讓合同前，應先制作協議出讓土地方案，經過評估和集體決策，合理確定協議出讓底價，且經相關人民政府批準后，才能與用地單位簽訂出讓合同。本案被上訴人簽訂合同時，沒有遵循該法定程序，故被訴土地出讓合同程序嚴重違法。3.一審法院認定涉案合同為行政協議，是被上訴人為履行行政職權而簽訂，本案應當由被上訴人承擔合法性的舉證責任。上訴人提交的證據能夠證明上訴人才是涉案土地的權利人。2002年左右，上訴人等500名職工共同出資取得了包括涉案土地在內的150畝國有土地使用權，第三人人民醫院未作任何出資。第三人在另案訴訟中也明確證明，系上訴人等人出資購地。在上訴人為涉案土地權利人的情形下，涉案行政協議不存在任何合法的事實基礎，該協議應當撤銷。4.一審法院程序嚴重違法。涉案出讓合同系上訴人等500名職工共同繳納，現只有上訴人鄭崇海等267人提起本案訴訟，原審法院未將剩余的200多名醫院職工列為本案第三人，屬于遺漏必須參加訴訟的第三人，原審程序違法。請求撤銷一審判決，撤銷被訴土地出讓合同。 被上訴人永城市自然資源和規劃局答辯稱，1.上訴人在一審中提交的交款憑證為征地集資款的1萬元及房款8萬元的收據，并無交付土地出讓金的任何憑證，且與聯合開發合同約定內容一致。一審認定第三人繳納了涉案土地出讓金正確。2.第三人作為事業單位，完全有資格取得土地使用權。被上訴人在簽訂出讓合同前，涉案土地在協議出讓前，已經市政府集體研究決策，且進行了評估，合理確定了協議出讓底價，且經由永城市人民政府同意和批準。因此，涉案土地出讓合同的簽訂，事實清楚，程序合法。3.涉案土地原為公共設施用地，是以人民醫院康復中心醫療用地進行的征地，上訴人所稱與第三人人民醫院沒有任何關系，顯然不符合客觀事實。當時涉案土地是采取劃撥的形式批復使用，而上訴人不具備獲取劃撥土地的資格。土地權利人只能是人民醫院，而非上訴人。4.上訴人在一審判決作出之前，并未對一審法院的程序提出任何異議，本案不符合發回重審的條件。綜上，一審認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，駁回上訴人的訴訟請求正確。請求駁回上訴，維持原判。 原審第三人永城市人民醫院陳述意見同被上訴人永城市自然資源和規劃局答辯意見。 原審各方當事人提供的證據均已隨案卷移送本院。二審期間，各方當事人均未提供新的證據。經庭審質證，本院對證據的采信及查明的事實同原審

駁回上訴，維持原判。 二審案件受理費50元，由上訴人鄭崇海等267人負擔。 本判決為終審判決

審判長馮明 審判員牛杰 審判員宋沖 二〇二一年三月二十六日 書記員方乾榮

2021-04-02