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原告鄭崇海等267人不服被告永城市自然資源和規劃局及第三人永城市人民醫院行政協議一案，于2019年8月5日向虞城縣人民法院提起行政訴訟，虞城縣人民法院認為原告鄭崇海等267人與被訴行政協議無利害關系，不具有原告訴訟主體資格，作出（2019）豫1425行初36號行政裁定不予立案。鄭崇海等267人上訴后，商丘市中級人民法院作出（2019）豫14行終155號行政裁定，撤銷前述不予立案裁定，指令虞城縣人民法院立案受理。虞城縣人民法院于2019年9月23日立案后，報請商丘市中級人民法院指定管轄，商丘市中級人民法院于2019年10月17日作出（2019）豫14行轄3號行政裁定，指定本院管轄該案。本院于2019年10月29日立案后，于2019年10月30日向被告永城市自然資源和規劃局送達了起訴狀副本、應訴通知書及舉證通知書。本院依法組成合議庭，于2020年6月15日公開開庭審理了本案。原告鄭崇海等267人之訴訟代表人鄭崇海、張同光、蔣素蘭、翟濤、任志珍及委托代理人李曉京，被告永城市自然資源和規劃局委托代理人李樹生、翟亞明，第三人永城市人民醫院出庭負責人張良勝及委托代理人劉楠到庭參加訴訟。本案現已審理終結

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原告鄭崇海等267人訴稱，原告系永城市人民醫院的職工，2002年左右原告等500名職工共同出資取得了位于永城市東城區歐亞路中段150畝國有土地使用權，第三人永城市人民醫院作為單位未作任何出資，永城市政府常務會議紀要也明確證明系原告等人出資購地，第三人給政府部門出具的情況說明中也能明確證實此事。但原告現在才發現，被告在原告不知情的情況下，違反法定程序，沒有相關政府批準手續，錯誤的就該土地和第三人簽訂了編號為豫（永城）出讓（2010年）第0019號國有建設用地使用權出讓合同，繼而又給第三人頒發了土地證。原告認為前述土地出讓合同程序違法，無任何事實依據，依法應予撤銷。 原告鄭崇海等267人向本院提交的證據材料有：1．商丘市中級人民法院（2019）豫14行終165號行政裁定書一份。原告并非認可該裁定結果，現已對該裁定向省高院申訴。原告只想通過該裁定證明原告對00012號土地使用證提起訴訟后，中院以被告頒證是依據土地出讓合同為由裁定駁回原告起訴，原告只能就涉案土地出讓合同提起行政訴訟，故原告本次起訴不超過法定期限。2．鄭崇海等人身份證、新城征地集資款收據、2010年12月7日以前第三人給原告等人出具的標注為房款的收據復印件各一份。上述證據證明：原告均是第三人單位職工，在2002年原告和其余職工500人（名單顯示）每人出資1萬元，共計500萬元取得現永城市人民醫院辦公區、江南世家小區約150畝劃撥土地使用權，后在2010年每人又出資8萬元，共計4000萬元繳納了涉案兩塊土地的出讓金。這與以第三人名義繳納的土地出讓金，時間分別為2010年12月7日的21664392元、2010年12月9日的3230908元，共計24895300元，結合00065號土地使用證繳納的土地出讓金9993700元，兩塊土地總共繳納的土地出讓金為34889000元，而第三人單位在2010年12月7日前以房款名義收取500戶每戶8萬元的第二筆款共計4000萬元是完全吻合的，足以證明涉案兩塊土地的土地出讓金均為原告出資，第三人作為單位未作任何出資。3．永城市人民政府【2010】7號政府常務會議紀要一份，該會議紀要第3頁已明確涉案土地所有款項都是原告繳納，被告應明知這一法律事實。4．商丘市中級人民法院（2018）豫14民特13號卷宗材料一份共14頁，該材料系第三人向商丘市中級人民法院申請撤銷商丘市仲裁委作出的商仲裁字（2017）第49號裁決書卷宗。第三人在撤銷仲裁裁決申請書、庭審筆錄、代理詞中明確認可00065號土地使用證使用權人為原告等人，00102號證雖登記在第三人單位名下，但單位陳述僅是代持關系，原告等人才是該土地實際權利人，前述兩塊土地的所有款項包括征地款、地上附屬物賠償、青苗補償、3000余萬元土地出讓金等款項均是職工繳納，第三人及案外人永城市正宇房地產開發有限公司并未作任何出資。5．00065號土地使用證、第三人出具的集資購地500戶名單（其中有部分人員虛假，不是本單位職工）及第三人給被告出具的申請書各一份，證明63畝地中的00065號土地經原告另案訴訟，第三人認可63畝土地實際權利人是原告。經過行政訴訟，原告知曉00065號土地使用權登記的土地使用權人是永城市人民醫院500戶，已登記在原告名下，但第三人當時將土地使用權證書的土地使用權人偽造為：永城市人民醫院及500戶。6．永城市人民法院（2018）豫1481民初9059民事裁定書一份，原告并非認可該裁定結果，但是依據該裁定查明的案件事實，結合以上證據足以證明：被告在明知第三人不是該土地實際權利人，且未作任何購地出資的情況下，違法與第三人簽訂出讓合同，從而導致涉案土地使用權錯誤登記在第三人單位名下，被訴行政協議違法。7．第三人事業單位法人證書復印件一份，證明第三人系國家開辦的事業單位，不具有開發商業住宅用地的資格，被告與第三人簽訂開發商業住宅用地的土地出讓合同違反《協議出讓國有土地使用權規定》第九條的強制性規定。同時依據該規定第十條、十一條、十二條之規定，被告在簽訂出讓合同前，應先制作協議出讓土地方案，進行評估，經集體決策，合理確定協議出讓底價，協議出讓土地方案和底價經有批準權的人民政府批準后，被告才能與用地單位簽訂土地出讓合同，被訴土地出讓合同程序嚴重違法，應予撤銷。 被告永城市自然資源和規劃局在法定期限內向本院提交了其作出被訴行政行為的證據及依據，并辯稱，1．永城市人民政府常務會議紀要【2010】14號載明：“調整變更原市人民醫院康復中心醫療用地性質問題”，指出“該宗土地位于建設路北、百花路東，原為市人民醫院征用的康復中心用地，總征地面積（含周邊道路用地）63畝，經市規委會主任會議研究，將剩余的27.5畝建設用地擬調整變更為住宅用地予以出讓”。“會議決定，一是同意該宗地由公共設施用地調整為商住用地，二是按程序評估，協議出讓”。可以看出，涉案土地原為公共設施用地，土地使用權人為永城市人民醫院，變更的只是土地的使用性質，由公共設施用地變更為住宅用地，土地使用權人并未發生變化。且永城市人民醫院病房區征地費用明細表、土地估價報告、配套費、出讓金都是以市人民醫院名義進行的。《城市房地產管理法》第14條規定：“土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同，土地使用權出讓合同由市、縣人民政府管理部門與土地使用者簽訂”。市人民醫院提供了法人代表身份證復印件、醫療機構許可證、事業單位法人證書、機構代碼證等受讓人資料。被訴國有建設用地使用權出讓合同符合政策規定，事實清楚，程序合法，應予維持。2．原告所稱的500名職工共同出資購地是永城市人民醫院的內部問題，建議另案立案審理。3．原告訴訟主體不適格，如原告在初期確實出資，500戶職工已經將土地使用證辦理在自己名下，被訴行政協議體現不出與原告之間具有利害關系。4．涉案合同簽訂在2010年，至今已10年，原告本次起訴超過法定期限。 被告永城市自然資源和規劃局向本院提交的證據材料有：1．永城市人民政府常務會議紀要【2010】14號文件一份，證明涉案土地原權利人是永城市人民醫院，涉案出讓合同的簽訂對主體沒有影響，僅是出讓方式由劃撥變更為出讓。2．永城市人民醫院病房區征地費用明細表復印件一份（附河南省行政事業性收費基金專用票據復印件4張），證明征地以永城市人民醫院病房區名義進行，繳納各項費用的主體也是永城市人民醫院。3．建設路北、百花路東出讓項目土地使用權價格評估（永城市）一份，證明土地出讓方式變更后，經永城市人民醫院申請，委托評估機構對土地出讓價格進行鑒定。4．地籍圖一份，證明涉案土地位置及當時的現狀。5．永城市人民醫院營業執照、統一社會信用代碼及法人身份證明復印件各一份，證明申請人永城市人民醫院的相關信息。上述證據綜合證明土地費用繳納者對外體現的是永城市人民醫院，永城市人民醫院也是原劃撥土地的權利人，本案被告已經盡到了程序審查、形式審查的義務，簽訂的土地出讓合同合法有效。 第三人永城市人民醫院述稱，1．根據《行政訴訟法》第十二條受案范圍的規定，原告起訴的事項不屬于行政案件的受案范圍。2．原告不具有起訴的主體資格。根據《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》第一條第二款：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。作為行政訴訟原告資格的“利害關系”是指公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政行為的實質影響，即合法權益受到行政行為的不利影響或不法侵害。第三人與本案被告簽訂的國有土地使用權出讓合同對其合法權益不產生實質影響，其與被訴行政行為沒有“利害關系”，不具備訴訟主體資格，依法應當駁回。3．原告本次起訴已經超過法定起訴期限。依據原告起訴的土地出讓合同，原永城市國土資源局2010年已將涉案土地登記在答辯人名下。涉案土地經原告討論后以第三人名義在2010年11月24日與開發商簽訂《永城市人民醫院商住樓聯合開發合同書》建造“江南世家小區”，原告也按照《永城市人民醫院商住樓聯合開發合同書》的內容支付購房款，原告2014年入住該小區，早應該知道涉案土地的登記情況，而涉案土地登記之前簽訂的土地使用權出讓合同原告也應早已知道。與此同時，原告曾于2018年3月30日以第三人未取得全體職工同意和授權，擅自將該土地使用權證書登記在第三人名下為由提起民事訴訟，說明原告在2018年3月30日前也已經知道第三人與本案被告簽訂的土地使用權出讓合同，至今也超過了一年的時間。根據《行政訴訟法》第四十六條的規定，原告應當自知道或者應當知道行政機關作出行政行為之日起六個月內提出。因此，原告的起訴早已超過法定期限。4．《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第三十條：“行政機關的同一行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟”。如果法院認為原告有利害關系，根據原告所述，涉案土地是永城市人民醫院500戶職工共同出資，那么人民醫院500戶職工均與本案有利害關系，現僅267人起訴，根據法律規定，法院應依法通知其余233名職工共同參加訴訟。5．涉案土地已經辦理了土地登記，在土地登記被撤銷之前，應依法駁回原告的訴訟請求。 第三人永城市人民醫院向本院提交證據材料有：1．永城市人民法院（2018）豫1481民初4042號民事裁定書一份，證明鄭崇海等132人于2018年3月30日向永城人民法院起訴永城市人民醫院物權確認糾紛，稱第三人永城市人民醫院在未取得全體職工同意和授權的情況下，擅自將土地使用權證登記在第三人名下。說明原告在2018年3月30日前就已經知道涉案土地登記在第三人名下，原告本次起訴已經超過六個月的法定起訴期限，應裁定駁回原告的起訴。2．民事起訴狀一份，證明2018年8月23日原告鄭崇海、裴傳峰等人作為原告將永城市人民醫院訴至永城市人民法院，訴訟請求第一項為“請求人民法院依法判決確認原告等251人對辦在被告名下土地證編號為00065、00102的國有土地使用權享有相應份額的物權，被告不享有相應份額的物權”，該份證據也能夠證據原告的起訴已經超過六個月的起訴期限。3．人民醫院商住樓建設項目問題現場答復記錄一份。4．關于聯合開發職工住房的情況說明一份，證據3-4來源于永城市人民醫院江南世家資料（中冊），證明關于集資建房一事，第三人經過多次征求集資戶意見后又于2010年11月18日下午3點組織了202人為集資戶代表就集資建房有關問題進一步討論。征集集資戶意見后經研究于2010年11月19日將與開發商協商的結果公示給各集資戶，其中第6條寫明醫院與開發商簽訂合同后，集資戶每戶首付8萬元，主體工程到五層再付5萬元……該條明確表示聯合開發協議是以醫院名義與開發商簽訂。結合以下證據5-7能夠證明原告按照人民醫院與開發商的約定支付了房款，原告認可人民醫院對外以人民醫院名義代表集資戶簽訂合同。被告與第三人簽訂土地使用權出讓合同并未侵害原告的合法權益，原告不具有提起行政訴訟的主體資格。5．永城市人民醫院商住樓聯合開發合同書一份，證明永城市人民醫院2010年11月24日以永城市人民醫院的名義與開發商簽訂聯合開發協議，合同約定房款支付時間、金額，并約定由開發商繳納土地出讓金、契稅、附屬物拆遷、居民安置補償等費用。6．江南世家交房統計表（人民醫院）一份，證明原告按照合同約定支付購房款，領取房屋鑰匙，表明原告認可第三人對外簽訂的合同。7．商丘市中級人民法院（2018）豫14民終626號民事判決書一份，證明原告盧紅霞2017年起訴要求確認第三人與開發商永城市正宇房地產開發有限公司簽訂的合同無效，但人民法院經開庭審理認為原告盧紅霞按照聯合開發合同約定按期繳納了選擇房源的全部款項，即盧紅霞同意并認可第三人與開發商簽訂合同的內容及事實，開發商按照合同約定履行了自己的義務，第三人與開發商簽訂的合同未侵害原告利益，不違反法律、行政法規強制性規定，合同合法有效。盧紅霞不服一審判決提起上訴，商丘市中級人民法院二審維持原判。8．說明一份，證明土地出讓金是開發商繳納，第二批出讓金是第三人用合同約定的本應支付給開發商的房款直接交付給財政局。9．土地出讓收入專用票據兩份。10．契稅完稅證兩份，證據9-10證明開發商以永城市人民醫院名義繳納土地出讓金2489.53萬元、契稅98.5812萬元，按出讓合同繳納出讓金及契稅。 經審理查明：2010年12月1日，永城市自然資源和規劃局（原永城市國土資源局）與永城市人民醫院簽訂編號為豫（永城）出讓（2010年）第0019號《國有建設用地使用權出讓合同》，約定將位于永城市新城區建設路北、百花路東18350㎡國有建設用地使用權出讓給永城市人民醫院，出讓價款為24895300元。2010年12月9日，永城市人民政府依據該出讓合同、永城市人民醫院的申請及相關會議紀要、契稅憑證等材料為第三人頒發永國用（2010）第00102號國有土地使用證。2018年3月30日、2018年9月14日，原告鄭崇海等132人、251人先后兩次提起物權確認之訴，要求確認原告對土地使用證辦在永城市人民醫院名下的國有土地（位于江南世家小區）享有相應份額的物權，本院經審理后認為原告訴訟主體不適格，分別作出（2018）豫1481民初4042號、（2018）豫1481民初9059號民事裁定，駁回原告起訴。原告鄭崇海等人不服上訴，商丘市中級人民法院分別作出（2018）豫14民終2821號、（2020）豫14民終940號民事裁定，維持原裁定。2019年5月20日，鄭崇海等267人向虞城縣人民法院提起行政訴訟，要求確認永城市人民政府為永城市人民醫院頒發永國用（2010）第00102號國有土地使用證違法。虞城縣人民法院經審理認為被訴頒證行為與鄭崇海等267人不存在法律上的利害關系，不具備原告訴訟主體資格，作出（2019）豫1425行初26號行政裁定駁回起訴。鄭崇海等267人上訴后，商丘市中級人民法院于2019年10月15日作出（2019）豫14行終165號行政裁定，維持原裁定。 另查明，2018年11月30日，原告鄭崇海等251人在（2018）豫1481民初9059號民事物權確認之訴第一次開庭審理時，將申請法院調取的永國用（2010）第00102號國有土地使用證檔案材料作為證據提交本院，其中包含本案被訴的豫（永城）出讓（2010年）第0019號《國有建設用地使用權出讓合同》

駁回原告鄭崇海等267人的起訴。 如不服本裁定，可在裁定書送達之日起十日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數或者代表人的人數提出副本，上訴于河南省商丘市中級人民法院

審判長劉波 審判員崔丹丹 審判員宋倩 二〇二〇年七月二十二日 書記員陳玉潔

2020-09-30