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上訴人薛洪禮因土地承包經營權登記一案，不服項城市人民法院（2020）豫1681行初70號行政裁定，向本院提起上訴，本院受理后，依法組成合議庭審理了本案

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原審查明，薛洪禮與第三人薛小紅均系項城市李寨鎮油許村八組村民。2016年項城市李寨鎮油許村八組對本組承包方、承包地塊進行調查、摸底、測繪、并將結果進行公示，薛洪禮與第三人對調查、測繪及公示結果均未提出書面異議。項城市李寨鎮油許村八組于2017年6月10日分別與薛洪禮和第三人薛小紅簽訂了農村土地（耕地）承包合同，薛洪禮合同編碼：411681102206080063Ｊ；薛小紅合同編碼：411681102206080056Ｊ。項城市農業農村局根據調查、測繪、公示及李寨鎮油許村八組與承包方簽訂的農村土地（耕地）承包合同等材料，于2017年9月22日分別向薛洪禮及第三人薛小紅頒發了農村土地承包經營權證書，薛洪禮的證書號為豫（2017）項城市農村土地承包經營權第172303號，薛小紅的證書號為豫（2017）項城市農村土地承包經營權第172299號。庭審過程中，薛洪禮認可2017年年底就知道項城市農業農村局為第三人薛小紅頒發了農村土地承包經營權證?，F薛洪禮認為，項城市農業農村局為第三人頒發的農村土地承包經營證將薛洪禮家承包的涉案土地2.28畝中的0.14畝承包給了第三人，侵犯了薛洪禮的合法權益。為此，薛洪禮于2020年11月10日訴至法院，請求：1、撤銷項城市農業農村局為第三人頒發的（2017）農村土地承包經營權第172299號農村土地承包經營權證；2、訴訟費由項城市農業農村局負擔。 原審認為，《最高人民法院關于適用的解釋》第六十四條第一款規定，“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。”第六十九條第一款第（二）項規定：“有下列情形之一的，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（二）超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規定情形的……”本案中，項城市農業農村局為第三人薛小紅頒證時間是2017年9月22日，薛洪禮在庭審過程中認可其于2017年年底就知道項城市農業農村局為第三人頒發了農村土地承包經營權證，薛洪禮于2020年11月10日提起訴訟，薛洪禮的起訴已經超過了法定起訴期限，依法應予駁回。依照《最高人民法院關于適用的解釋》第六十四條第一款、第六十九條第一款第二項、第一百零一條第一款第（二）項之規定，裁定：駁回薛洪禮的起訴。案件受理費50元，不予收取。 上訴人薛洪禮上訴稱，一、一審裁定認定事實錯誤，2016年項城市李寨鎮油許村八組與村民簽訂土地承包合同時程序實體均違法。1、土地承包未經民主會議、未按土地承包原則和順序進行,無土地承包方案；2、未按原承包土地的木撅定四至邊界,在上訴人未到場僅依第三人和其弟薛洪志（行政村干部）指引的涉案土地邊界進行了丈量；3、未有村民會議選代表參加；4、本案上訴人的承包合同并非上訴人本人簽名,本人不知承包合同內容；5、第三人承包土地確權面積實際多于應承包面積,上訴人承包土地確權面積實際少于承包面積。上述事實已為生效的項城市人民法院（2019）豫1681民初4705號民事判決書和周口市中級人民法院（2020）豫16民終2740號民事判決書所確認。被上訴人項城市農業農村局偏聽偏信,未嚴格依據農業部頒布的《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》有關規定,給第三人頒發土地承包經營權證,其頒證的行政行為違法,依法應撤銷。二、撤銷土地承包經營權證的前提是承包合同被撤銷或確認無效。根據《農村土地承包法》第二十二條和《物權法》第127條規定,土地承包經營權經營者自土地承包合同生效時取得土地承包經營權,縣級人民政府向承包經營者頒發土地承經營權證,是對其已有土地承包經營權的確認,本身不具有創設物權的效力,不適用不動產物權登記生效的規定。本案中,項城市農業農村局依據第三人薛小紅與項城市李寨鎮油許村八組簽訂的土地承包合同,為薛小紅頒發農村土地承包經營權證,上訴人認為該證中根據承包合同約定記載的內容了侵犯了上訴人的承包經營權,依據上述法律規定,上訴人應當根據《農村土地承包法》針對涉案土地承包合同提起民事訴訟,如果土地承包合同真實有效,上訴人不具有直接對頒證行為提起行政訴訟的原告資格，故在承包合同未被確認無效之前,上訴人直接針對頒證行為提起行政訴訟,請求撤銷上述土地承包經營權證因缺乏事實和法律依據,欠缺法律上的利害關系,不具有原告資格。故2017年底,在涉案土地承包合同未被法院確認無效之前,上訴人無資格直接針對涉案頒證行為提起行政訴訟。三、上訴人提起行政訴訟未超訴訟時效。上訴人有資格起訴的時間應為涉案承包合同被確認無效之日,涉案承包合同被確認無效之日,應為周口市中級人民法院（2020）豫16民終2740號民事判決書判決之日,即2020年9月27日,周口中院判決書作出之日上訴人才依法有資格向人民法院提起行政訴訟,上訴人于2020年11月10日向人民法院提起行政訴訟,上訴人起訴未超訴訟時效。本案土地承包經營權涉及不動產,應當適用《行政訴訟法》第四十六條規定的20年的訴訟時效,被上訴人項城市農業農村局于2017年9月22日向第三人頒發的涉案土地承包經營權證,上訴人于2020年11月10日提起行政訴訟,上訴人起訴未超法定期限。本案不適用《最高人民法院關于適用的解釋》第六十四條規定,原審裁定適用法律錯誤。土地承包經營權自土地承包合同生效時設立,不登記不影響土地承包經營權的設立,農村土地承包經營權證的性質,是國家對承包方享有土地經營權的確認,《土地承包經營權證書》只屬備案性質,本身不具有不動產物權創設的效力,屬用益物權。也不屬于國家對土地權屬糾紛作出的確認處理,頒證的行政行為,其正確與否取決的土地承包合同,在承包合同未撤銷或被確認無效后,其本身不具有可訴性,故本案不適用一年起訴期限的規定。綜上所述,一審裁定無論在認定事實和適用法律上均有錯誤,請二審法院撤銷項城市人民法院（2020）豫1681行初70號行政裁定書,指令一審法院繼續審理本案。 被上訴人項城市農業農村局答辯稱，一、一審裁定書認定事實正確。上訴人訴稱“2016年項城市李寨鎮油許村八組與村民簽訂土地承包合同時程序實體均違法”,這是上訴人對答辯人土地確權工作的錯誤理解認識造成的。2016年答辯人登記頒證所簽訂的土地承包合同實際上是對1998年土地承包合同的進一步確認,不是重新發包,無須按照發包程序進行確權。2017年答辯人為第三人頒發的（2017）農村土地承包經營權第172299號證,是根據《農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規的法定要求,結合2015年農業部等6部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發［2015］2號）以及《河南省農村土地承包經營權登記頒證工作有關問題解答》等有關法規政策規定,進行頒證確權的,整個頒證過程合理合法,這一事實在一審庭審過程中已經調查清楚。二、上訴人訴稱“撤銷土地承包經營權證的前提是承包合同被撤銷或確認無效”,其意思是,應當按照先民事后行事審判原則,以此抗辯行政訴訟未過訴訟時效,這是對法律規定的錯誤認識。2017年答辯人為第三人頒發的豫（2017）項城市農村土地承包經營權第172299號農村土地承包經營權證所依據的承包合同記載的內容即使違法,也并不影響上訴人提起撤證的行政訴訟,只有在行政訴訟過程中才能查明承包合同所記載的內容是否違法,如果經行政訴訟開庭質證證明承包合同所記載的內容涉嫌違法,行政判決需要以民事判決結果為依據進行判決,那么,撤證的行政訴訟可以依法中止,然后上訴人可以提起民事訴訟,以確認承包合同所記載的內容是否違法無效,并不是按照上訴人想當然的先提起民事訴訟,然后提起行政訴訟。答辯人對第三人和上訴人的頒證工作都是在2017年完成的,如果上訴人認為頒證程序違法,上訴人應當在頒證后就應當提出復議或提起訴訟,但是,上訴人并沒有提出任何質疑,而是按照先民后行的原則先提起民事訴訟,從而延誤了提起行政訴訟,導致超出行政訴訟時效,喪失勝訴的權力。一審法院以超過法定起訴期限為由判決駁回上訴人的起訴,并無不當。況且,項城市人民法院（2019）豫1681民初4705號民事判決書和周口市中級人民法院（2020）豫1681民終2740號民事判決書只是對第三人承包的涉案地畝數超過5.005畝部分無效,并不是對承包合同的全盤否定,那么超出的這一部分土地,判決書又沒有明確具體位置,即使上訴人提起行政訴訟,法院也無從對此作出判決。三、上訴人訴稱“土地承包經營權涉及不動產,應當適用《行政訴訟法》第四十條規定的20年訴訟時效”這也是上訴人對法律規定的錯誤理解。該法條的意思是這類案件在不超過20年的情況下提起行政訴訟的法院可以受理,但是,受理后要通過審理看是否有中止時效的情形,并不是要適用20年的訴訟時效。本案裁定駁回上訴人請求的裁決就是項城市人民法院受理后,經過審理發現上訴人提起訴訟時已經超過了法定的訴訟時效,為此才作出了裁定駁回起訴的判決結果。該裁定認定的事實清楚,裁決合理合法,應當予以維持。 原審第三人薛小紅述稱，同項城市農業農村局意見。 本院經審理查明的事實與一審裁定認定的事實一致，本院予以確認。本院另查明：1、薛洪禮針對薛小紅與李寨鎮油許村八組簽訂的土地承包合同向項城市人民法院提起民事訴訟，要求確認承包合同無效，項城市人民法院于2019年9月5日立案，于2020年6月19日作出（2019）豫1681民初4705號民事判決，判決被告項城市李寨鎮油許村八組與第三人薛小紅簽訂的農村土地（耕地）承包合同（編碼：411681102206080056Ｊ）就承包后地畝數超出5.005畝數部分無效，2020年9月27日，周口市中級人民法院作出（2020）豫16民終2740號民事判決：駁回上訴，維持原判。2、薛洪禮向一審法院提起訴訟的時間為2020年11月9日

一、撤銷項城市人民法院（2020）豫1681行初70號行政裁定； 二、本案指令項城市人民法院繼續審理。 本裁定為終審裁定

審判長任成飛 審判員胡文建 審判員閆政 二〇二一年三月四日 法官助理范帥印 書記員朱展鵬

2021-04-08